借鑒西歐經(jīng)驗(yàn) 切實(shí)加強(qiáng)天然林保護(hù)管理工作
王志新
去年夏秋季節(jié)，有幸參加吉林省長白山天然林區(qū)保護(hù)與管理技術(shù)培訓(xùn)團(tuán)，赴法國等部分西歐國家學(xué)習(xí)、考察天然林保護(hù)與管理工作。一路下來，形成了一些體會和想法，現(xiàn)整理出來，與大家共同探討。
一、西歐天然林保護(hù)管理的啟示
通過對法國等部分西歐國家天然林保護(hù)與管理情況的實(shí)際考察和培訓(xùn)，深深地感到西歐資本主義國家不僅在經(jīng)濟(jì)上高度發(fā)達(dá)，而且對林業(yè)生態(tài)建設(shè)十分重視，特別是在天然林保護(hù)與管理方面具有明顯的區(qū)域特色。概括起來，主要有如下幾點(diǎn)啟示：
1．高度重視森林整治和林業(yè)建設(shè)，是西歐林業(yè)持續(xù)、快速發(fā)展的前提保證
通過學(xué)習(xí)、考察，深感西歐各國對自然生態(tài)的重視，清新優(yōu)美的環(huán)境無不反映出國家的投入和社會的維護(hù)。尤其是法國，更加高度重視森林整治和林業(yè)建設(shè)。一方面，國家成立森林管理局，負(fù)責(zé)實(shí)施森林法律、規(guī)章，管理國有森林；地方組建森林管理中心，負(fù)責(zé)管理地方森林。另一方面，國家成立森林基金會，資助綠化和擴(kuò)大現(xiàn)有森林面積。他們除了重視木材生產(chǎn)外，更高度重視森林的社會效益和生態(tài)效益，不惜花重金保護(hù)花草樹木，開展森林生態(tài)建設(shè)，進(jìn)行森林整治。國家的重視和投入，是使私有林占較大比重的法國林業(yè)得到快速發(fā)展的前提條件和重要保證。
2．運(yùn)用法律手段管理森林，是西歐林業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的根本措施
通過考察感到，除意大利外，其他幾個(gè)西歐國家的森林覆蓋率、森林植被，特別是天然林的現(xiàn)實(shí)情況非?？捎^，這與他們注重用法律手段實(shí)施管理密切相關(guān)。法國早在拿破侖時(shí)期就制定和發(fā)布了有關(guān)保護(hù)森林的法律和法規(guī)。特別是“二戰(zhàn)”以后，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展、變革，這些法律、法規(guī)逐步得到完善，使之與國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。特別應(yīng)當(dāng)看到的是，作為國家森林管理機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)就是實(shí)施森林法，依法管理國有森林，表現(xiàn)出他們依法治林的力度和決心。國家森林管理局通過有效適用森林法律、法規(guī)，規(guī)范森林生產(chǎn)者、經(jīng)營者和國家公民的行為，使森林經(jīng)營行為始終置于森林法律、法規(guī)的規(guī)范和管理之下。堅(jiān)持依法管理、依法保護(hù)，是保持林業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的根本措施。
3．采取有效政策予以扶持，是西歐林業(yè)健康發(fā)展的動力之源
通過考察和分析認(rèn)為，法國等西歐國家明確意識到森林生態(tài)系統(tǒng)，特別是天然林保護(hù)與發(fā)展，不僅對這些國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)起著決定性作用，而且對改善區(qū)域氣候和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的作用至關(guān)重要。為此，這些國家都十分重視對森林及環(huán)境建設(shè)的投入，除財(cái)政列支加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)外，還制定一些切實(shí)可行的政策，鼓勵(lì)、扶持森林生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，特別是通過稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，先后制定和執(zhí)行了“木材出售專項(xiàng)基金扶持政策”、“信貸低息補(bǔ)息政策”、“國家及地方財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)基金扶持政策”、“木材出售實(shí)行計(jì)劃為主市場指導(dǎo)政策”、“退耕還林政策”、“重大自然災(zāi)害及重大火災(zāi)復(fù)林補(bǔ)貼政策”等等。·應(yīng)當(dāng)指出，這些政策對天然林的保護(hù)與發(fā)展，起到了極其重要的支持和促進(jìn)作用，特別是極大地調(diào)動了生產(chǎn)經(jīng)營者對天然林的保護(hù)和發(fā)展的積極性。
4．以非公有制為主體，是西歐林業(yè)興旺發(fā)達(dá)的體制保障和活力所在
法國林業(yè)在戰(zhàn)后50多年中發(fā)展迅速，有林地面積比戰(zhàn)前增加近一倍，這與國家采取鼓勵(lì)和扶持私有林發(fā)展的政策密不可分。法國等西歐各國林業(yè)的主要特征是產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確，森林基本屬于私有化，國家所有和管理的森林一般屬于城區(qū)公益林而且比重很小。由于私有林比重大，且通過法律形式加以確認(rèn)，因此責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，促進(jìn)生產(chǎn)和經(jīng)營者遵循科學(xué)生產(chǎn)，按照市場導(dǎo)向經(jīng)營，自覺克服短期行為，使森林生產(chǎn)和經(jīng)營處于良性循環(huán)。考察所到之處，路經(jīng)數(shù)千里程，沒有發(fā)現(xiàn)亂采濫伐林木現(xiàn)象，除意大利外，基本上樹林連片、生長茂盛，且林相良好。這一方面說明西歐各國“外在管”的法治約束力和有效性，另一方面更反映出森林所有者“內(nèi)在護(hù)”的主觀能動性和自覺性，這也是西歐發(fā)達(dá)國家早于我們認(rèn)識并付諸實(shí)踐的有效做法。
5．森林生產(chǎn)遵從市場規(guī)律，是西歐林業(yè)優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)越來越多、超采越好的有效途徑
考察中了解到，法國各地都有以產(chǎn)業(yè)專家為主要構(gòu)成的社會性林業(yè)中心研究和管理機(jī)構(gòu)，形成了國家通過法律規(guī)范整個(gè)社會公民行為，各級專業(yè)協(xié)會研究管理生產(chǎn)、市場信號指導(dǎo)經(jīng)營的雙重管理體制，使林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營實(shí)現(xiàn)法制化、科學(xué)化和市場化。例如，法國的木材生產(chǎn)，每5年做一次計(jì)劃，報(bào)森林管理中心備案。這5年內(nèi)，森林所有者可以根據(jù)市場需求和效益好壞，決定林木采伐，無需報(bào)批。進(jìn)一步說，決定森林采伐方式、品種、數(shù)量、周期的，不是市長是市場，而森林經(jīng)營效果卻非常之好，這說明市場和經(jīng)濟(jì)規(guī)律是影響林業(yè)發(fā)展的重要因素。
6．森林經(jīng)營管理科學(xué)，是西歐林業(yè)發(fā)展的支撐條件
法國等西歐國家對森林特別是天然林的經(jīng)營和管理是講科學(xué)的，不僅在生產(chǎn)、經(jīng)營上科學(xué)，而且管理手段先進(jìn)、齊全，使這些國家的森林經(jīng)營管理形成了系統(tǒng)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。比如，西歐各國十分尊重自然規(guī)律，提出并實(shí)施近自然林發(fā)展理論，對生產(chǎn)性天然林，采取可持續(xù)經(jīng)營的方法；對多世代混交異齡天然林或半天然性森林，采取恒續(xù)林的經(jīng)營方法，以保持林分結(jié)構(gòu)的多樣性。而對現(xiàn)有人工林，則采取自然化更新方法；即使是對無林地，也是進(jìn)行生態(tài)基礎(chǔ)上的造林。這些經(jīng)營措施和辦法，既減少了人為措施對森林的破壞，優(yōu)化了森林的自然構(gòu)成和林分質(zhì)量，提高了森林的整體功能，同時(shí)也降低了成本，減少了支出，使森林經(jīng)營更經(jīng)濟(jì)。因此，培育森林、發(fā)展林業(yè)，必須以科技為支撐，堅(jiān)定不移地走科技興林之路，以科技興帶動和促進(jìn)林業(yè)興。
二、對加強(qiáng)天然林保護(hù)管理的對策建議
1．強(qiáng)化森林普法和執(zhí)法力度，堅(jiān)定地走依法治林之路
西歐各國的森林植被之所以保護(hù)得比較好，一條重要因素就是全民、全社會的綠化意識、環(huán)保意識和森林法制意識比較強(qiáng)，走出了一條全民自覺維護(hù)環(huán)境和依法治林之路。這也是我們這些年喊得比較多但尚未達(dá)到追求目標(biāo)的工作措施之一。因此，必須通過各種行之有效的渠道，采取有力措施，加大普及和宣傳森林法的力度，使全社會的每一個(gè)公民都知法、懂法、遵法、守法。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化執(zhí)法部門的執(zhí)法力度。應(yīng)當(dāng)指出，在我們國家人口多、文化基礎(chǔ)低、法制觀念差、管理手段落后的情況下，執(zhí)法的力度，從一定意義上說決定著天然林的發(fā)展速度，特別是對亂砍盜伐、濫伐超采等森林違法犯罪行為，必須堅(jiān)決給予從嚴(yán)、從快、從重打擊，確保任何一個(gè)森林生產(chǎn)經(jīng)營單位和每個(gè)公民都能在法律允許的范圍內(nèi)從事活動。也就是說，必須堅(jiān)定地實(shí)行依法治林戰(zhàn)略，緊緊依靠法制，保護(hù)、管理和發(fā)展好森林資源，改善人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。
2．深化產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上解決森林經(jīng)營機(jī)制不優(yōu)問題
從我省目前情況看，全省林地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)基本屬于國家。集體兩級所有，始終延續(xù)解放初期的管理和經(jīng)營方式。應(yīng)當(dāng)指出，這種模式在過去森林經(jīng)營管理過程中確實(shí)起到了有效作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，特別是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，森林經(jīng)營者和所有者之間責(zé)、權(quán)、利的矛盾日益突出。國有森林名為國家所有，實(shí)為企業(yè)無償占用，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，往往以犧牲森林資源為代價(jià)，來換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。事實(shí)上，就國有林而言，沒有人能真正對其負(fù)責(zé)。集體森林雖然所有關(guān)系比較清晰，但由于受采伐限額的限制，森林所有者的權(quán)利無法保障；誰造誰有的政策落不到實(shí)處。解決這個(gè)問題，必須從根本抓起，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步明晰國有、集體森林產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)所有者與經(jīng)營者的責(zé)任；必須放手發(fā)展非公有制林業(yè)，通過出售、股份等方式，轉(zhuǎn)讓國有、集體森林所有權(quán)，讓非公有制成份盡可能多地進(jìn)入林業(yè)。森林產(chǎn)權(quán)制度改革，必須與生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)，這就決定了它必然是一個(gè)復(fù)雜的過程。就現(xiàn)階段來說，還是要著眼于“兩權(quán)分離”，即通過承包、租賃等方式，將森林資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，創(chuàng)造一種新的森林經(jīng)營機(jī)制。在具體實(shí)施中，可以對國有、集體林地實(shí)行長期租賃、承包管護(hù)經(jīng)營，可以對“四荒”和邊遠(yuǎn)林地實(shí)行出售經(jīng)營，形成封、造、采、管、護(hù)、防一條龍和責(zé)權(quán)利一體化的林業(yè)管護(hù)經(jīng)營模式，讓承包人把森林當(dāng)作責(zé)任田一樣管護(hù)起來，并在不破壞植被、不改變用途的前提下，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)一人承包全家就業(yè)，解決林區(qū)職工生存和企業(yè)發(fā)展問題。這種管護(hù)承包經(jīng)營方式，有利于森林的管護(hù)和經(jīng)營，有利于加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)省的建設(shè)目標(biāo)。
3．轉(zhuǎn)變政府職能，逐步建立起新型的林業(yè)管理關(guān)系
從法國等西歐國家的經(jīng)驗(yàn)看，政府對林業(yè)的管理，主要是實(shí)施和落實(shí)森林法律、規(guī)章，并對國有林實(shí)行宏觀管理，對大區(qū)及各省林業(yè)進(jìn)行視察監(jiān)督。因此，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，盡快建立起政府．管理林業(yè)的新型體制和機(jī)制，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。建立新型管理體制和運(yùn)行機(jī)制，迫切要求我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的思維定式和管理模式中走出來，學(xué)會用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律去調(diào)節(jié)林業(yè)的發(fā)展。為此，必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)行管理職能，盡快將政府管理林業(yè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到制定和實(shí)施法律、規(guī)章、計(jì)劃上來，轉(zhuǎn)到政策扶持、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場引導(dǎo)上來，轉(zhuǎn)到宏觀指導(dǎo)、微觀服務(wù)上來，將國家林業(yè)主管部門的職能調(diào)整到制定法律、政策和實(shí)行限額管理上來。適度放寬對私有林采伐的限制，在堅(jiān)持限額采伐的前提下，實(shí)行期間木材生產(chǎn)計(jì)劃，只要不突破期間木材生產(chǎn)計(jì)劃，年度間的采伐指標(biāo)可以串換使用，以實(shí)現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相適應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益最大化。
4．依法落實(shí)扶持政策，不斷加大對林業(yè)的投入
法國盡管2／3以上森林是私有林，但國家對林業(yè)仍然采取一系列的傾斜和扶持政策，如建立森林基金制度，資助綠化和現(xiàn)有森林植被恢復(fù)；實(shí)行森林保險(xiǎn)制度，遇有災(zāi) 害即可得到補(bǔ)償；對自然災(zāi)害實(shí)行政府補(bǔ)貼制度；國家制定林業(yè)現(xiàn)代化計(jì)劃，投巨資加強(qiáng)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。與國外情況相比，我國森林法也明確規(guī)定對林業(yè)實(shí)行扶持政策，應(yīng)當(dāng)依法抓好落實(shí)。一是盡快建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，在分類經(jīng)營的基礎(chǔ)上，加大對生態(tài)公益林業(yè)的補(bǔ)償性投入。二是建立森林保險(xiǎn)制度，使發(fā)生火災(zāi)、病蟲害等自然災(zāi)害的森林所有者得到一定補(bǔ)償，促其盡快恢復(fù)植被。三是依法建立林業(yè)基金，實(shí)行森林自然災(zāi)害政府補(bǔ)貼制度。四是制定林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃，加大政府投資林業(yè)基本建設(shè)力度，盡快改變林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不夠先進(jìn)、不夠完善的問題。
5．改進(jìn)經(jīng)營方式，科學(xué)經(jīng)營利用森林資源
森林，尤其是天然林，是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)?？茖W(xué)經(jīng)營管理好這個(gè)系統(tǒng)，必須按照可持續(xù)和生態(tài)完整性理論，著眼于社會的多樣化需求和對森林的多功能利用，把經(jīng)營思想從傳統(tǒng)林業(yè)的以木材利用為主轉(zhuǎn)到現(xiàn)代林業(yè)的以生態(tài)利用為主、生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會三大效益相統(tǒng)一的軌道上來。當(dāng)務(wù)之急是按森林的用途和經(jīng)營目的，對森林進(jìn)行分類，實(shí)行分類經(jīng)營、分類管理，最大限度地解放和發(fā)展森林生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與自然環(huán)境的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。重要的是根據(jù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理劃定公益林、商品林，逐步建立起布局合理、功能穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的公益林體系和結(jié)構(gòu)合理、品種多樣、經(jīng)營集約的商品林體系。在分類經(jīng)營的基礎(chǔ)上，調(diào)整現(xiàn)有林種、樹種結(jié)構(gòu)，改造人工林，恢復(fù)天然林，逐步培育接近原始狀態(tài)的森林群落，大幅提高林分質(zhì)量和林地生產(chǎn)力。遵從自然規(guī)律，改變耗竭式森林經(jīng)營方式，堅(jiān)持不過分干擾森林主要功能的開發(fā)利用原則，尤其要克服短期行為和決策。重視科技在森林經(jīng)營中的作用，加快新技術(shù)、新方法推廣應(yīng)用，實(shí)行集約化、短周期經(jīng)營，不斷提高森林經(jīng)營中的科技含量和水平，努力實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益的高度統(tǒng)一和最大化。
此文刊于《吉林林業(yè)科技》2002年第3期
