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美國森林管理的特點與啟示
信息來源：吉林省林學會 時間：2006-08-15
美國森林管理的特點與啟示
王志新
美國是世界上森林資源豐富、林業(yè)技術(shù)發(fā)達的國家之一。森林總面積近3億公頃，森林覆蓋率在30%以上，人均擁有森林面積1.1公頃，人均占有森林蓄積80立方米。其森林管理的主要特點是：
其一，嚴格管理公有森林。美國的公有林有聯(lián)邦政府所有和州、縣政府所有之分，其中聯(lián)邦政府所有的國有林占全國森林總面積的34%，其他公有林占6%。美國對國有林實行聯(lián)邦林務局、大林區(qū)、林管區(qū)和營林區(qū)四級管理。其中林務局主要通過制定、實施、評價和修訂各級林業(yè)計劃來實現(xiàn)對森林資源的監(jiān)測和管理，進而形成對國家林業(yè)的宏觀調(diào)控與指導。全國八大林區(qū)各設一個林業(yè)實驗站或研究中心，負責森林經(jīng)營和科研管理工作。營林區(qū)是國有林經(jīng)營管理的最基層單位，主要承擔森林保護、造林更新、林道建設、森林植被和動物棲息地的經(jīng)營管理等任務。美國各州的林業(yè)管理體制不完全相同，但均設有相應的機構(gòu)，對州有林進行管理，從而形成一套完整的從中央到地方的林業(yè)管理體系。對國有林采伐，一律實行擇伐方式，并嚴格控制采伐量，如出現(xiàn)實際采伐量高于規(guī)定采伐量時，要將多出的銷售額按比例上交國家。
其二，鼓勵發(fā)展私有林業(yè)。私有林在美國林業(yè)中占有重要地位，占全國森林總面積的60%。它包括企業(yè)私有林和農(nóng)場主及其他小私有林兩類。企業(yè)為了保證木材原料的供應，大多數(shù)擁有自己的林地，且經(jīng)營水平很高，基本實現(xiàn)了經(jīng)營的集約化。為了刺激和吸引農(nóng)場主及其他小私有林投資者投資森林建設，國家除了在法律上對私有林進行保護外，還在財政上給予資助，在技術(shù)上給予扶持。美國對私有人工造林給予財政補助額一般在50-70%，包括整地、苗木、栽植費等。對森林防火和森林病蟲防治，政府給予無償投資。同時，美國還對私有林主造林實行免稅政策，每個納稅人最高可免1萬美元的造林投資稅，先征后退，造林當年退9%，其余在7年內(nèi)平均退還。在林木采伐時，最高僅征收20%的長期所得稅，比正常稅率低8-14個百分點。此外，聯(lián)邦和各州政府林業(yè)部門還在不干涉私有林經(jīng)營自主權(quán)的前提下，為私有林主無償提供技術(shù)服務和技術(shù)咨詢。
其三，實行森林集約經(jīng)營。美國森林經(jīng)營的機械化程度很高，從幼樹栽植到林木采伐、運輸和木材加工，均采用機械化作業(yè)。為了提高造林成活率和林木質(zhì)量，堅持用現(xiàn)代化手段建設種子園和苗圃，并對苗木生產(chǎn)采用工廠化管理、機械化作業(yè)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。對采伐跡地更新和低產(chǎn)林改造地造林，實行機械化植樹。此外，各大林場還利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和電子計算機，準確迅速地探測和計算火災、病蟲害和林木生長量。在速生林建設方面，除使用機械化整地和種植以外，還大力推廣使用除草劑、化肥和灌溉等，使投資回報率提高30％。由于高新技術(shù)、現(xiàn)代管理技術(shù)廣泛應用，使美國的森林經(jīng)營水平和綜合利用水平不斷提高，基本實現(xiàn)了集約化。
其四，科學治理沙漠土地。美國大片沙漠區(qū)氣候干燥，年降雨量少，夏季氣溫經(jīng)常在三四十度，自然條件極其惡劣。為了有效治理荒漠、恢復植被，美國采用飛播造林方式，投巨資整治沙漠。各級政府組織林業(yè)專家廣泛選擇草種、樹種，每年抓住有限的降雨時機，實施飛播造林，并從中選出適合沙地播種的草種、樹種。經(jīng)過幾十年努力，一些沙漠區(qū)的植被蓋度已達到60%以上，大片沙漠變成了綠洲。
其五，高度重視城鎮(zhèn)綠化。美國非常重視城市環(huán)境與居住條件的改善，始終以追求良好生態(tài)環(huán)境為目標，在注重山水原貌，積極構(gòu)筑城市人工自然生態(tài)景觀的同時，突出植物造景，堅持多學科合作創(chuàng)新，發(fā)展多元園林文化，融城市規(guī)劃、建筑和園林于一體，塑造園林城市形象。城鎮(zhèn)綠化、美化多采用花園式綠化模式，喬、灌、花、草科學搭配，除建筑物和硬化地面外，幾乎看不到裸露的土地。多數(shù)政府首腦機關(guān)掩映在密林之中。寬敞街路兩旁均有行道樹，狹窄街道兩側(cè)均采用容器植樹、種花。大多私人宅院都有自己的花園、草地和樹木。幾乎每一座城市，都是綠樹成蔭、花草覆蓋，山水相映、鳥語魚躍，人與自然和諧相處?！ ?/DIV>
其六，重視生態(tài)系統(tǒng)保護。美國高度重視生物多樣性的保護，要求森林所有者必須以滿足更廣泛用途、提供更多產(chǎn)品、獲取更高效益的思想去經(jīng)營森林。各種森林經(jīng)營活動，必須保持森林生態(tài)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和機能上的完整性，進而滿足人類社會的多樣性需求。所有林區(qū)，都要組織專家對區(qū)內(nèi)樹木、水土、植被、野生動植物等情況進行綜合調(diào)查，在此基礎上，制定林區(qū)生態(tài)管理規(guī)劃，實行目標管理。突出反映在森林公園和自然保護區(qū)的建設上。劃為自然保護區(qū)的森林面積在擴大，目前約6%的森林劃為荒野保護地和國家公園。同時，為了確保生態(tài)環(huán)境不被破壞，把旅游范圍控制在保護區(qū)的邊緣，面積限定在1%左右。為了加強森林的保護，國家制定了砍伐與墾殖并舉的政策，在重點保護生態(tài)的同時，保障木材供給，堅持做到生長量大于采伐量，新植林面積大于砍伐面積。政府每年都對林場主進行培訓，指導森林經(jīng)營者開展林業(yè)生產(chǎn)，確保不給森林環(huán)境造成更大破壞。使用農(nóng)藥和化肥，必須經(jīng)過認證，并保證正確的使用方法。對過密的林分，注意進行透光撫育，讓灌木和草本植物生長，以保持森林資源的長期健康和高生產(chǎn)率，以滿足社會的長期需求。無論是在森林區(qū)，還是在草原植被區(qū)，政府都十分重視野生動物的棲息和生存問題。有的州政府出資購買了部分林地，實行封禁措施，保護森林環(huán)境不受破壞和污染，保護賴以生存的野生動物。政府還鼓勵土地擁有者與林業(yè)部門開展合作，通過恢復植被為野生動物提供棲息地。在林木采伐時必須保留一定寬度的植被帶作為水源的過濾器，提供有機物給水生動植物。
其七，依法管理森林行為。美國的森林發(fā)展史，實際上是國家森林系統(tǒng)管理制度產(chǎn)生與發(fā)展的歷史。這一系統(tǒng)管理制度，體現(xiàn)了美國對森林的價值取向。盡管美國沒有一部單獨的森林法，但在系統(tǒng)管理森林方面卻是依法管理的典范。從《組織管理法》授權(quán)成立林務局管理國家林業(yè)事務開始，美國就加強了森林系統(tǒng)管理工作。《多用途持續(xù)生產(chǎn)法》的頒布，將森林管理的目標擴大到戶外娛樂、野生動物、魚類和牧場資源，追求的目標是在不減損土地生產(chǎn)力的情況下，使可更新資源獲得和維持一個永續(xù)的高水平年產(chǎn)量和經(jīng)常性的年產(chǎn)量。《荒野法》將一些國家森林、國家公園以及其他聯(lián)邦土地劃為“荒野”和“原始地帶”，建立永久保護地。《國家環(huán)境政策法》建立了“環(huán)境影響陳述”制度，而《瀕危生物法》則要求任何機構(gòu)都不得采取任何危害瀕危生物生存的行為。美國加強森林系統(tǒng)管理，更是體現(xiàn)在對國家林業(yè)管理機構(gòu)的行為規(guī)范上?！渡植莸丶翱筛沦Y源計劃法》規(guī)定，林務局必須每10年提交一份可更新資源報告，每5年提交一個長遠的計劃目標，每年提交一份林務局的活動是否符合長遠管理目標的評估報告。特別是《國家森林管理法》的誕生，更是體現(xiàn)了將先進科學知識與資源規(guī)劃及管理相結(jié)合的思想，并做出了森林管理的程序和實體性規(guī)定。在此后出臺的《可更新資源研究法》、《木材殘余物利用法》、《可更新資源推廣法》、《森林生態(tài)系統(tǒng)與大氣污染研究法》等，都是美國森林管理法律制度體系中的一部分，成為約束森林管理行為的法律規(guī)范。
美國森林管理的成功經(jīng)驗，給了我們很多啟示，昭示我們今后必須重視加強以下環(huán)節(jié)：
第一，必須用法律手段調(diào)整森林經(jīng)營行為。我國雖然也建立了一套以《森林法》為主體的森林法律體系，但在法律實施上卻明顯缺乏力度。特別是現(xiàn)行政策已經(jīng)發(fā)生了很大變化，而《森林法》還沒有做出相應調(diào)整，立法跟不上實踐的步伐。這至少給我們提出兩個問題，即如何健全法制和如何實行法治的問題。健全法制，一個重要問題是轉(zhuǎn)換立法指導思想，除了國家立法可以較為宏觀之外，地方、部門制定的各種法規(guī)、規(guī)章，都要從森林經(jīng)營管理的實際出發(fā)，針對具體環(huán)節(jié)，制定過細的規(guī)范性條款，切不可照抄照搬上位法條，浪費法規(guī)資源。這也是我國部門立法和地方立法長期存在的一大弊端。在此基礎上，可以效仿美國的做法，制定具體的森林經(jīng)營法律、法規(guī)，來規(guī)范森林經(jīng)營的具體行為。實行法治，必須盡快實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變，堅決摒棄以權(quán)代法、以言代法的陋習，堅定不移地走依法治林之路。凡是法律、法規(guī)明令禁止的，必須堅決不為；凡是法律、法規(guī)要求做到的，必須全力而為。同時，對逆法而動的違法、違規(guī)行為，要堅決予以抵制和撻伐，形成人人知法、守法、護法的良好局面。
第二，切實用生態(tài)系統(tǒng)管理理念指導森林經(jīng)營活動。為解決森林管理的復雜性和不同管理目標之間存在的固有矛盾，美國將生態(tài)系統(tǒng)理念應用于森林管理，形成生態(tài)系統(tǒng)管理理念。這是在可持續(xù)發(fā)展思想上發(fā)展起來的具有更加豐富內(nèi)涵和更加先進思想的一種理論方法。學習美國先進的管理思想和方法，就要將生態(tài)系統(tǒng)管理理念引入林業(yè)管理，堅持用生態(tài)系統(tǒng)管理的理念和方法指導森林經(jīng)營活動，推進森林的可持續(xù)、跨越式發(fā)展。貫徹這一思想，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的林業(yè)和森林資源經(jīng)營管理思想，將森林經(jīng)營管理看作科學和社會因素的混合體，將森林生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機聯(lián)系的整體，堅持以一直維持森林生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力為目標，允許可持續(xù)的產(chǎn)品生產(chǎn)，將生態(tài)系統(tǒng)的可能產(chǎn)出最優(yōu)化；必須致力于模仿自然過程和生產(chǎn)力的管理，竭力避免生物多樣性的缺失和土壤的退化；必須十分重視管理成本、管理效率和經(jīng)濟效能，并充分考慮社會的接受能力。簡言之，就是要從長遠角度，將人類考慮進來，并將社會和經(jīng)濟信息融進環(huán)境信息之中，將人類需要與生態(tài)系統(tǒng)的容量聯(lián)系起來。當務之急是改變現(xiàn)有按用途劃分林種的規(guī)定，充分考慮森林的生態(tài)價值，按照生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大功能、三大效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的要求，重新規(guī)范林種劃分，并用法律的形式固定下來。在此基礎上，區(qū)別情況進行保護和利用。對天然林，應當進行絕對保護；對人工林，可模仿天然林的物種結(jié)構(gòu)和生長方式，進行科學利用和保護。
第三，加大對天然林資源的保護管理力度。美國通過立法劃定“荒野”和“原始地帶”，賦予林務局“無路創(chuàng)設權(quán)”，其目的都是為了加強對天然林的保護。我國雖然也通過立法設立了多種類型的自然保護區(qū)，并在重點林區(qū)實施了天然林資源保護工程，對天然林加以保護，但從實踐效果看，保護的力度不夠，禁伐不徹底。為了當?shù)氐穆糜伍_發(fā)，在自然保護區(qū)內(nèi)修建道路和其他人工設施的事情時有發(fā)生；天保工程區(qū)仍然有采伐任務，而且不分起源。這些不科學做法，勢必造成對天然林的破壞。因此，切實加強對天然林的保護，進一步加大管護力度，就顯得尤為緊迫和重要。必須看到，天然林的生態(tài)價值遠遠高于人工林。鑒此，必須對現(xiàn)行自然保護區(qū)和天保工程區(qū)的保護管理政策進行必要調(diào)整，絕對禁止在天然林中修建與保護天然林無關(guān)的人工設施，絕對禁止采伐天然林。在自然保護區(qū)和天保工程區(qū)開展旅游、采集等開發(fā)利用活動，必須基于對這些區(qū)域天然林資源系統(tǒng)穩(wěn)定性的綜合評價，必須基于對這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合分析，以確?？沙掷m(xù)、多用途、人與自然的和諧相處的天然林資源得到永久保護和穩(wěn)定發(fā)展。對于其他天然林資源，也要加大保護措施，努力減少人為干擾，注意維持天然林資源的自然性、多樣性、復雜性和持續(xù)性，充分發(fā)揮其自然力。
第四，堅持把林木種苗生產(chǎn)管理作為森林經(jīng)營的首道工序來抓。影響森林生產(chǎn)力水平的一個重要因素，是林木品種問題。美國特別重視林木種苗工作，不僅所有苗圃都實行集約管理，而且機械化水平高，大田育苗全部實現(xiàn)機械化作業(yè)，大棚育苗全部實現(xiàn)自動化作業(yè)。要從根本上解決林地產(chǎn)出能力低下問題，應當借鑒美國做法，高度重視林木種苗建設，堅持把林木種苗生產(chǎn)管理作為森林經(jīng)營的第一道工序來抓。根本問題是選育適宜樹種，為此必須重視林木種苗研發(fā)工作，加大科研投入，加強基因育種、抗性育種研究與推廣，面向不同區(qū)域和不同生產(chǎn)需求，選育速生豐產(chǎn)優(yōu)良種源，不斷豐富和改良現(xiàn)有樹種資源，提高森林生產(chǎn)力；必須高度重視鄉(xiāng)土樹種的研究，做到新樹種引進與鄉(xiāng)土樹種開發(fā)并重，不斷調(diào)整、優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)；必須科學合理劃定種源區(qū)，依據(jù)適生樹種和立地條件，尊重客觀規(guī)律，真正實行適地、適樹、適種源，為恢復天然原始植被和自然生態(tài)群落，維護生物的多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性服務。核心問題是保證種苗質(zhì)量，為此必須加強種苗生產(chǎn)管理，科學流程，充分運用現(xiàn)代技術(shù)、工藝和設備，對種苗生產(chǎn)實施全過程質(zhì)量控管，確保出圃苗和造林用苗符合標準要求；必須改進種子采集、加工、分級手段，科學種子貯藏和種子檢驗、測試方法，逐步將現(xiàn)代醫(yī)療設備、技術(shù)引入林木種子檢驗，確保手段先進、指標可靠；必須實行林木種子質(zhì)量證書制度，充分發(fā)揮有關(guān)協(xié)會、學會的作用，建立林木種子測試、認證機構(gòu)，推行林木種子標簽。關(guān)鍵問題是產(chǎn)銷對路，為此必須加強行政監(jiān)管，實行林木種苗生產(chǎn)計劃管理，提前3-5年分樹種做好造林規(guī)劃及種苗需要量計劃，根據(jù)造林規(guī)劃任務和種苗需求量，科學制訂種苗生產(chǎn)計劃，與種子生產(chǎn)單位和苗圃簽訂育苗合同，實行合同育苗，避免苗圃育苗的盲目性，真正實現(xiàn)定向采種、定向培育、定向供應；必須采用商業(yè)行為運作種苗生產(chǎn)，政府除了指定能夠生產(chǎn)符合造林需要苗木規(guī)格的苗圃外，苗木價格由供需雙方商定。
第五，爭取把自然保護區(qū)和森林公園納入自然文化遺產(chǎn)管理?？v觀美國自然文化遺產(chǎn)體系，主要由國家公園、國家森林和國家野生動物保護區(qū)等組成，其中以國家公園規(guī)模最大。自然文化遺產(chǎn)的管理，主要是根據(jù)遺產(chǎn)資源的公益性來確定遺產(chǎn)資源的使命，建立與使命相應的資金機制、管理機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制等，以保證管理能力、管理手段與管理目標相適應。我國設立的森林公園和各種自然保護區(qū)很多，但納入自然文化遺產(chǎn)管理的無幾?？吹匀槐Ｗo資源的經(jīng)濟價值，把公益性擺在其功能的首位，保持自然保護區(qū)和森林公園的真實性、完整性，滿足人們的可持續(xù)利用，將成為必然要求。把自然保護區(qū)和森林公園納入自然文化遺產(chǎn)管理，就要保證其作為國家遺產(chǎn)資源在政府經(jīng)常性財政支出中的地位，進而成為自然保護區(qū)和森林公園運營經(jīng)費的主要來源，使自然保護區(qū)和森林公園逐步向非營利性公益機構(gòu)轉(zhuǎn)變，徹底解決因資金問題而導致的長期面對的開發(fā)與保護的矛盾；就要對自然保護區(qū)和森林公園采取垂直管理模式，避免地方干擾，并對管理者角色加以準確定位，不能將自然保護資源作為生產(chǎn)要素投入，更不能將資源轉(zhuǎn)化為商品牟利，努力避免由于管理者自身原因造成的保護與利用之間的矛盾；就要重新明確自然保護區(qū)和森林公園作為遺產(chǎn)資源的經(jīng)營權(quán)界限，將經(jīng)營活動限定在與消耗性利用自然保護核心資源無關(guān)的旅游服務及旅游紀念品經(jīng)營等副業(yè)上，經(jīng)營收入除按規(guī)定上繳外，其余資金必須全部用于改善自然保護區(qū)和森林公園的保護管理，努力避免重經(jīng)濟效益、輕資源保護的傾向；就要進一步加大依法監(jiān)管的力度，在實現(xiàn)“一區(qū)一例”的同時，實行“一園一例”，把自然保護區(qū)和森林公園的保護管理工作建立在完善的法律體系之上。
第六，努力為非公有制林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境。制約林業(yè)發(fā)展的一個重要障礙，是國有林業(yè)比重過大，而且包打天下。消除這一障礙，必須下大力氣解決好森林所有制的“一頭沉”問題。對此，既要在政策上放寬，又要在體制上激活。放寬政策，就要高度重視市場拉動作用，允許私人業(yè)主自主決定種植品種，自主決定森林經(jīng)營周期，自主決定森林產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通，積極吸引私人投資林業(yè)建設，讓林業(yè)真正成為開放的、可以自由經(jīng)營的一大產(chǎn)業(yè)。激活體制，就要加快林權(quán)制度改革步伐，切實理順政府管理森林資源和企業(yè)經(jīng)營資源的關(guān)系，并按照市場配置資源的原則，加大森林資源的流轉(zhuǎn)力度，允許其他社會投資主體進入國有林業(yè)搞經(jīng)營，通過租賃、承包、拍賣等形式，轉(zhuǎn)讓部分林地使用權(quán)和森林經(jīng)營權(quán)，在國有森林資源私營化上邁出堅實步伐，積極探索森林公有制的多種實現(xiàn)形式。
此文刊于《吉林林業(yè)科技》2006年第6期
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