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用澳洲模式推進森林的可持續(xù)經(jīng)營
信息來源：吉林省林學會 時間：2005-12-30
王志新
有幸于2004年11月帶團赴澳大利亞和新西蘭進行了為期15天的森林經(jīng)營考察。澳大利亞與新西蘭雖然有著不同的林業(yè)管理體制和政策，但在森林經(jīng)營上卻有著很多極為相近的做法。為了便于理解和借鑒，本文姑且將這些相近的做法稱作“澳洲模式”。這一模式的主要內(nèi)容包括：
1．用可持續(xù)理念經(jīng)營森林資源。堅持用可持續(xù)經(jīng)營的理念經(jīng)營森林，不僅反映在兩國的林業(yè)立法和林業(yè)政策等宏觀管理上，而且體現(xiàn)在森林采伐和林地清理等具體操作上。澳大利亞《國家林業(yè)政策聲明》中明確規(guī)定了實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的國家級目標。在這一目標下，聯(lián)邦政府與各州簽訂《地區(qū)森林經(jīng)營協(xié)議》，強調(diào)在實施森林可持續(xù)經(jīng)營前提下獲取木材資源和森林價值，并通過建立世界級的保護體系，確保森林產(chǎn)業(yè)的原料供給，進而實現(xiàn)森林資源和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。而新西蘭則在《資源管理法》中明確規(guī)定了包括森林在內(nèi)的資源開發(fā)必須以可持續(xù)的方式進行，并出臺了《新西蘭可持續(xù)發(fā)展行動計劃》和旨在進一步促進自然資源可持續(xù)經(jīng)營的《資源經(jīng)營管理行動》，對森林的經(jīng)濟、環(huán)境的雙重價值和經(jīng)營管理措施做出了具體的規(guī)定，要求經(jīng)營森林必須符合可持續(xù)發(fā)展的原則。除了這些宏觀上的規(guī)定外，它們還有一個共同之點，就是對砍伐樹木、清除灌叢等具體環(huán)節(jié)也做出規(guī)定，要求在施工前，必須按可持續(xù)經(jīng)營的原則進行正式評估，并經(jīng)過許可。
2．用法制化手段管理林業(yè)建設。兩國都有相對完善的林業(yè)立法和林業(yè)政策。就澳大利亞來說，分兩個層次：澳聯(lián)邦在各州參與下制定的《國家林業(yè)政策聲明》以及與各州簽訂的《地區(qū)森林經(jīng)營協(xié)議》，特別看中的是政策的引導和調(diào)控作用；各州在聯(lián)邦林業(yè)政策框架下制定州法，進而規(guī)范森林經(jīng)營行為，如新南威爾士州的《森林消防法》等。新西蘭在《資源管理法》下制定《森林經(jīng)營法》，出臺《資源經(jīng)營管理行動》及其《林業(yè)行動修正案》，更加看重的是法律的約束力。兩國雖因體制不同而各有側(cè)重，但目標是一致的，就是堅持用法制化手段管理森林經(jīng)營，用宏觀性政策引導林業(yè)發(fā)展。
3．用科學的措施分類經(jīng)營森林。澳大利亞在《國家林業(yè)政策聲明》中確定的一項重大戰(zhàn)略就是建立“綜合、適當和有代表性”的保護區(qū)系統(tǒng)，并在與各州簽訂的《地區(qū)森林經(jīng)營協(xié)議》中進一步確定了哪些森林作為保護區(qū)系統(tǒng)進行保護，哪些森林以木材生產(chǎn)為目的進行經(jīng)營管理。這實質(zhì)上是將森林劃成兩大類，即保護區(qū)和經(jīng)營區(qū)，也就是我們所說的分類經(jīng)營。澳大利亞現(xiàn)有森林1.64億公頃，其中99%為天然林，目前有26%的天然林禁止采伐，其余74%雖然允許采伐，但因限制條件苛刻而沒有進行采伐。新西蘭除了通過立法實行國有天然林保護外，還逐步購買私有天然林，不斷擴大天然林保護面積，并對天然林資源采取不鼓勵進行工業(yè)利用的措施。該國現(xiàn)有森林804.7萬公頃，其中76%為天然林，目前有78.5%的天然林用于國家森林公園和其他目的的保護區(qū)。
4．用計劃與準則約束森林實踐。由澳大利亞各州共同參與制定并一致通過的《國家林業(yè)政策聲明》，要求建立森林經(jīng)營、保護操作規(guī)程，規(guī)定森林經(jīng)營管理的具體措施。各州與聯(lián)邦政府簽訂的《地區(qū)森林經(jīng)營協(xié)議》，對各地區(qū)在20年執(zhí)行期內(nèi)的森林采伐量、保存量做了明確規(guī)定。同時，各地區(qū)還通過制定《森林經(jīng)營計劃》和《森林實踐準則》，對森林經(jīng)營實踐活動進行嚴格規(guī)范的管理。《森林經(jīng)營計劃》主要規(guī)定的是在一定時期內(nèi)森林經(jīng)營的主要目標；《森林實踐準則》則是一整套森林經(jīng)營原則和標準，規(guī)定在森林采伐和相關經(jīng)營過程中最低且可接受的實踐標準及目標原則。澳大利亞各州的森林所有者所要實施的具體森林經(jīng)營實踐活動，都要在上述規(guī)范的指導和約束下來進行。比如在采伐管理上，一律實行憑“采伐執(zhí)照”采伐的制度，林主向相關部門申領“采伐執(zhí)照”，并接受其監(jiān)督。新西蘭雖然沒有規(guī)定全國的森林采伐控制總量，但對采伐的具體地塊有明確規(guī)定，其中允許采伐的天然林僅有一小部分，約占全國森林采伐總量的10%左右，其他絕大部分采伐轉(zhuǎn)向人工林，而且規(guī)定采伐森林必須辦理采伐許可證，伐后必須更新，不得改變林地用途。
5．用私有化政策刺激林業(yè)發(fā)展。早在20世紀60年代，澳大利亞就通過提供政府信貸基金的政策，來刺激各州和一些公司發(fā)展人工林。進入90年代后，國家鼓勵退耕還林，進一步推動了私有林的發(fā)展。近年來，澳大利亞又制定了2020年人工林發(fā)展規(guī)劃，以商業(yè)為導向，以市場為動力，通過增加適宜的人工林用地，實行恰當?shù)纳虡I(yè)刺激，建立人工用材林栽培制度，將樹木所有權與土地所有權分開，保證造林者的收益權等多項政策性措施，鼓勵私人種植業(yè)主與木材加工企業(yè)聯(lián)合致力于發(fā)展人工林，進而創(chuàng)造一種吸引私人投資發(fā)展林業(yè)的政策環(huán)境。目前，澳大利亞各州正在采取相應政策，給予私營投資更多的機會，積極推進人工造林的私有化進程。如今，在澳大利亞，人工林面積每年以近10萬公頃的速度遞增，人工林木材產(chǎn)量由90年代的900多萬立方米增加到目前的近1500萬立方米。在新西蘭，人工林面積每年也以3-4萬公頃的速度遞增，2000萬立方米的年采伐量，90%以上采自人工林，創(chuàng)造了用18%的有林地面積發(fā)展商品林業(yè)進而滿足了全國98%的木材需求的一大奇跡。
澳新兩國森林經(jīng)營的政策和實踐給了我們很多啟示，但最核心的一條是他們堅持可持續(xù)經(jīng)營的理念和原則，這也正是我們所期盼和倡導的戰(zhàn)略性選擇。為借鑒兩國的做法，筆者大膽提出這樣一個說法，即用“澳洲模式”推進我們的森林經(jīng)營工作，加快實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)經(jīng)營。為此，應當在以下幾方面做出努力：
第一，必須用可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿森林經(jīng)營活動的全過程。可持續(xù)發(fā)展是當今世界普遍追求的一大共同理念和目標。衡量這一目標的基本標志是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。而要實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，必須首先實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。森林作為一種重要的自然資源，雖然生長周期較長，卻可再生，如果經(jīng)營得好，完全可以永續(xù)利用、持續(xù)發(fā)展。因此，必須將可持續(xù)發(fā)展觀引入林業(yè)，堅持用可持續(xù)發(fā)展的理念指導森林經(jīng)營活動，用可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略統(tǒng)領林業(yè)建設全局。也就是說，無論是制定政策規(guī)章還是出臺規(guī)程標準，無論是設計目標布局還是擬定規(guī)劃方案，都要充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想，使可持續(xù)發(fā)展理念滲透到森林經(jīng)營活動的各個環(huán)節(jié)，成為指導森林經(jīng)營實踐活動的戰(zhàn)略指南。只有實現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營，做到永續(xù)利用，才能實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展；只有實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，夯實物質(zhì)基礎，才能實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
第二，必須將森林經(jīng)營管理的全部活動都納在依法規(guī)范之下。未來社會是法制社會，人們的一切行為和活動都將在健全的法制規(guī)范下進行。我國雖然已經(jīng)有了《森林法》以及與之配套的法律、法規(guī)、規(guī)章，但與其他發(fā)達國家相比，法制仍不夠完善，還沒有規(guī)范具體森林經(jīng)營行為的法律。即使是現(xiàn)有法律，在執(zhí)行上也有很大誤差，有時甚至出現(xiàn)以權代法、以言代法的現(xiàn)象。這就給我們提出了一個嚴肅的課題，那就是如何健全法制和實行法治的問題。健全法制，就目前來說，主要的是轉(zhuǎn)換立法指導思想，除了國家制定較為宏觀的管理法律之外，部門制定的實施條例和細則，地方制定的具體條例和辦法，都要從森林經(jīng)營管理的實際出發(fā)，針對具體環(huán)節(jié)，制定過細的規(guī)范性條款，切不可照抄照搬國家法條，包括表述不同但意思相同或相近的條款，以免重復立法，既無實際意義，又浪費法規(guī)資源。這也是我國部門立法和地方立法長期存在的一大弊端。在此基礎上，可以效仿澳洲的做法，制定具體的森林經(jīng)營法律、法規(guī)，來規(guī)范森林經(jīng)營的具體行為。實行法治，就是要堅定不移地走依法治林之路，堅決祛除以權代法、以言代法的陋習，切實實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變。凡是法律、法規(guī)明令禁止的，必須堅決不為；凡是法律、法規(guī)要求做到的，必須全力而為。同時，對逆法而動的違法、違規(guī)行為，要堅決予以抵制和撻伐，形成人人知法、守法、護法的良好局面。
第三，必須從政策源頭上解決制約林業(yè)發(fā)展的深層矛盾問題。制約林業(yè)發(fā)展的因素很多，但反映最大、意見最多和表現(xiàn)最為明顯的是現(xiàn)行森林采伐制度。其主要弊端是：實行限額采伐控制，卻遲遲不見規(guī)范限額采伐管理的具體辦法，執(zhí)行中夾雜著許多人為因素，致使一些該伐的林分因得不到指標而長期延采下去，而那些“神通廣大”之人卻總有種種理由弄到指標，借此大肆砍伐森林，從中牟利，給森林資源帶來嚴重破壞；實行采伐報批制度，但審批環(huán)節(jié)卻成了一些人以權謀私、中飽私囊的工具，不給好處不給辦、給了好處才給辦的問題屢有發(fā)生，致使一些森林所有者、經(jīng)營者經(jīng)過層層盤剝、扒皮，最終到手的采伐利益所剩無幾，嚴重損傷了他們造林育林、營林護林的積極性。解決上述問題的最好辦法，就是在繼續(xù)堅持年采伐限額制度的前提下，實行森林分類經(jīng)營和采伐限額分類管理。對公益林，實行嚴格的采伐控制，重點公益林不準采伐，一般公益林雖然允許采伐，但要經(jīng)過嚴格的審批程序。因此而給公益林所有者、經(jīng)營者帶來的損失和經(jīng)營虧損，由政府補貼。對商品林，放開采伐限額限制，實行年采伐計劃備案制度。只要符合規(guī)程要求，在備案的年度計劃之內(nèi)，就允許采，至于何時采、怎么采，完全是經(jīng)營者自己的事情。采伐后，由政府有關部門派員驗收。符合要求的，繼續(xù)下年度計劃備案；不符合要求的，不再給予下年度計劃備案。不經(jīng)過備案的，不允許采伐；如果擅自采伐，則視為違法行為予以處罰。對農(nóng)民在自家口糧田上造林的，不再實行采伐控制，愿意采則采，想咋采咋采，徹底放開，用市場化手段引導投資者造林、育林。
第四，必須為非公有制林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更寬松的政策體制環(huán)境。我國林業(yè)發(fā)展不快的一條重要因素是國有林業(yè)一統(tǒng)天下，盡管這些年各地在森林所有制改革上做了很多嘗試，也創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗，但國有林業(yè)一股獨大的局面始終沒有得到根本改變。加快林業(yè)發(fā)展，推進林業(yè)盡快有一個大的跨越，必須首先消除政策、體制性障礙，抓緊解決好森林所有制“一頭沉”的問題。一方面，在政策上放寬。由主要靠政策杠桿調(diào)動人們投資造林的熱情向主要靠市場拉動吸引私人投資林業(yè)的興趣轉(zhuǎn)變，只要有利于森林資源的培育和保護，有利于生態(tài)環(huán)境的改善和提高，有利于加快林業(yè)的建設和發(fā)展，就應當為政策所允許。為此，必須打破地域和行業(yè)界限，打破政策和規(guī)程限制，鼓勵社會上和各行業(yè)的投資人到林業(yè)來投資，允許私人業(yè)主自主決定種植品種，自主決定森林經(jīng)營周期，自主決定森林產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通，讓林業(yè)真正成為開放的、可以自由經(jīng)營的一大產(chǎn)業(yè)。另一方面，在體制上激活。加快推進國有林業(yè)政企分開、政事分開的改革進程，把森林資源管理、監(jiān)督等行政職能拿回政府，并以制定政策和立法、實施監(jiān)督和獎懲等形式體現(xiàn)出來；把森林經(jīng)營的職能還給企業(yè)，由企業(yè)按規(guī)程進行自主經(jīng)營，政府不再干預，進而實現(xiàn)森林資源所有權與經(jīng)營權的真正分離。在此基礎上，按照市場配置資源的原則，加大森林資源的流轉(zhuǎn)力度，允許其他社會投資主體進入國有林業(yè)搞經(jīng)營，通過租賃、承包、拍賣等形式，轉(zhuǎn)讓部分林地使用權和森林經(jīng)營權，敢于在國有森林資源私營化上邁出第一步，積極探索森林公有制的多種實現(xiàn)形式。這既是推進林業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，也是世界各國林業(yè)管理體制變革的一大趨勢。
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