近日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)出通知，要求做好政策性森林保險(xiǎn)工作，標(biāo)志著我國(guó)政策性森林保險(xiǎn)制度的正式建立。啟動(dòng)這一處理林業(yè)非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要財(cái)務(wù)安排，特別是隨著試點(diǎn)的鋪開(kāi)和工作的深入，諸多制約性障礙凸顯出來(lái)。主要有四：
一是需求愿望不足。一方面來(lái)自政府，擔(dān)心政策性森林保險(xiǎn)會(huì)演變成新的“財(cái)政負(fù)擔(dān)”，積極性會(huì)打折扣。另一方面來(lái)自森林經(jīng)營(yíng)者，多數(shù)林農(nóng)“遇災(zāi)靠救濟(jì)”的思想根深蒂固，不懂得付出現(xiàn)實(shí)保險(xiǎn)成本去化解森林經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其對(duì)森林保險(xiǎn)的有效需求不足。還有一方面來(lái)自保險(xiǎn)公司，面對(duì)政府和林農(nóng)壓低費(fèi)率的一致呼聲和強(qiáng)烈要求，給經(jīng)營(yíng)政策性森林保險(xiǎn)的公司帶來(lái)壓力，甚至?xí)?lái)經(jīng)營(yíng)上的風(fēng)險(xiǎn)，促使保險(xiǎn)人經(jīng)保、設(shè)保、吸保的積極性難以持久。
二是承受能力不強(qiáng)。集體林權(quán)制度改革之后，劃林到戶，形成超小規(guī)模的森林經(jīng)營(yíng)格局，客觀上弱化了森林保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障和供給能力，必然導(dǎo)致廣大林農(nóng)拿不出較高的森林保險(xiǎn)成本來(lái)進(jìn)行投保。此其一，其二，森林保險(xiǎn)往往面臨的是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于目前再保險(xiǎn)機(jī)制和再保險(xiǎn)市場(chǎng)尚不完善的我國(guó)保險(xiǎn)體系來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，就等于將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)集于一身，難以分散，不僅會(huì)影響經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)效果，而且可能因一場(chǎng)巨險(xiǎn)而使自身限于窘境，舉步維艱，進(jìn)而帶來(lái)商業(yè)公司無(wú)力承保的客觀問(wèn)題。
三是技術(shù)實(shí)力較弱。森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性、艱苦性，對(duì)保險(xiǎn)從業(yè)人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。目前的現(xiàn)狀是，保險(xiǎn)人才匱乏，復(fù)合型人才不足，特別是懂得且能夠勝任森林保險(xiǎn)的人員嚴(yán)重短缺，這將成為政策性森林保險(xiǎn)工作啟動(dòng)、推進(jìn)的一個(gè)重要制約因素。此外，業(yè)務(wù)操作上的難點(diǎn)也會(huì)成為工作推進(jìn)中的技術(shù)性障礙。譬如保險(xiǎn)金額難以確定的問(wèn)題，保險(xiǎn)費(fèi)率難于厘定的問(wèn)題，災(zāi)害損失難以判定的問(wèn)題等等。
四是制度保障缺乏。推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)工作遇到的最大問(wèn)題還是來(lái)自制度上的缺失。目前，保監(jiān)、林業(yè)兩機(jī)構(gòu)發(fā)出的通知僅僅是一般性要求，且僅限于試點(diǎn)，真正推進(jìn)這項(xiàng)工作，還需要國(guó)家財(cái)政、稅收、編制等相應(yīng)配套政策支持，更需要國(guó)家立法保障。
建立政策性森林保險(xiǎn)制度，是健全國(guó)家林業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，必須堅(jiān)持以政府引導(dǎo)作用為依托，以政策支持為保障，以市場(chǎng)化運(yùn)作為手段，以協(xié)同推進(jìn)為要求，探索建立防范和化解林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障體系。措施有八：
第一，加大政府引導(dǎo)扶持力度。一是實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策。對(duì)委托商業(yè)保險(xiǎn)公司辦理政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，由政府提供補(bǔ)貼。對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)行免稅政策。發(fā)生重大災(zāi)害或森林保險(xiǎn)準(zhǔn)備金發(fā)生困難時(shí)，由政府給予一定的補(bǔ)助。二是建立森林保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。按照一定比例，建立從國(guó)家到地方的多級(jí)森林保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，為推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施提供有力的貨幣支撐。三是由政府制定政策性森林保險(xiǎn)計(jì)劃，并抓好落實(shí)和組織實(shí)施工作。同時(shí)，設(shè)立專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，用于開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)工作費(fèi)用支出。四是適當(dāng)提高保費(fèi)補(bǔ)貼比例。除上調(diào)現(xiàn)行保費(fèi)補(bǔ)貼比例外，還要適當(dāng)提高保費(fèi)補(bǔ)貼中國(guó)家分?jǐn)偟谋壤?BR> 第二，加大政策導(dǎo)向宣傳力度。讓千家萬(wàn)戶都了解森林保險(xiǎn)的相關(guān)政策，認(rèn)識(shí)到參加森林保險(xiǎn)的重要性和緊迫性。尤其應(yīng)當(dāng)注重面向造林大戶、集體林場(chǎng)和近年來(lái)在各地普遍興起的溝系承包者的宣傳，讓廣大林農(nóng)真正學(xué)會(huì)運(yùn)用“保險(xiǎn)”這一經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，不可忽視對(duì)政府和保險(xiǎn)企業(yè)的宣傳，促進(jìn)各級(jí)政府將其作為民生工程來(lái)抓，積極組織，認(rèn)真推進(jìn)；促進(jìn)相關(guān)保險(xiǎn)企業(yè)將其作為義不容辭的責(zé)任，認(rèn)真對(duì)待，自覺(jué)承保。
第三，完善相關(guān)政策法規(guī)體系。啟動(dòng)《保險(xiǎn)法》及其實(shí)施條例的修改、完善工作，增設(shè)政策性森林保險(xiǎn)的相應(yīng)條款。出臺(tái)《森林保險(xiǎn)條例》，對(duì)森林保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營(yíng)模式、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、保險(xiǎn)責(zé)任、費(fèi)率水平、林農(nóng)負(fù)擔(dān)保費(fèi)比例、森林保險(xiǎn)準(zhǔn)備金提留與使用、監(jiān)管責(zé)任、政府作用、稅收政策、資金運(yùn)用、財(cái)政補(bǔ)貼方式等做出明確規(guī)定。在條件成熟時(shí)出臺(tái)《森林保險(xiǎn)法》，以立法形式明確森林保險(xiǎn)的性質(zhì)、范圍、經(jīng)營(yíng)原則、經(jīng)營(yíng)主體、收益主體及相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的行政法規(guī)和實(shí)施辦法，明確政府、保險(xiǎn)公司在開(kāi)展政策性森林保險(xiǎn)中的職責(zé)和作用，明確操作程序，為推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)提供制度保證。
第四，建立有效組織體系模式?？偟呐Ψ较蚴牵航⒄O(jiān)管下的政策性森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由政府組織實(shí)施，財(cái)政補(bǔ)貼森林風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的費(fèi)用，政策性森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。具體實(shí)施中，可以針對(duì)不同地方的不同情況，實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、多家商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合承保、商業(yè)保險(xiǎn)公司與地方政府聯(lián)合共保、地方政府經(jīng)營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦、林農(nóng)合作互助經(jīng)營(yíng)而商業(yè)保險(xiǎn)公司提供技術(shù)服務(wù)和再保險(xiǎn)等多種模式，也可以委托林區(qū)其它金融機(jī)構(gòu)代理，成立林農(nóng)森林保險(xiǎn)合作組織，建立森林保險(xiǎn)相互公司等，具體經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
第五，優(yōu)化森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)不同地區(qū)不同森林災(zāi)害成災(zāi)特點(diǎn)，充分考慮參保對(duì)象意愿，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)有潛力、受歡迎的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品?？梢赃x擇一種自然災(zāi)害設(shè)立單項(xiàng)險(xiǎn)，也可以選擇幾種對(duì)本地林業(yè)生產(chǎn)影響較大的自然災(zāi)害設(shè)立綜合險(xiǎn)。保額和費(fèi)率的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)以“低保費(fèi)、保成本、廣覆蓋”為原則，防止出現(xiàn)超出承受力的保額和費(fèi)率。
第六，建立協(xié)同配合工作機(jī)制。按照“統(tǒng)一原則、試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，探索建立由保監(jiān)、林業(yè)、財(cái)政等部門(mén)與保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林農(nóng)等多方積極參與的政策性森林保險(xiǎn)工作機(jī)制，逐步擴(kuò)大森林保險(xiǎn)的覆蓋面，不斷完善森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種和服務(wù)創(chuàng)新，努力形成“政府滿意、林農(nóng)實(shí)惠、森林保障、保險(xiǎn)發(fā)展”的格局，充分發(fā)揮金融保險(xiǎn)在推進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用。
第七，建立森林保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)。建設(shè)一支規(guī)范運(yùn)作的保險(xiǎn)中介人隊(duì)伍，是現(xiàn)代保險(xiǎn)市場(chǎng)成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。保險(xiǎn)中介人可以將保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)觸角延伸到林區(qū)的各個(gè)角落，既能節(jié)約保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)成本，也能起到服務(wù)林農(nóng)的積極作用。在森林保險(xiǎn)剛剛興起、地方保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)代理公司尚不健全的情況下，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)這一社會(huì)力量的中介人屬性，通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)、改造，使之逐步成為森林保險(xiǎn)的中介人，為深入推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)工作做出一份努力。
第八，建立森林風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。在林農(nóng)收入和國(guó)家財(cái)力支持相對(duì)有限的情況下，必須積極尋求建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的政府與市場(chǎng)共同參與的森林保險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。一是以大數(shù)法則和累加優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)森林保險(xiǎn)的廣覆蓋，有效分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。二是實(shí)行多家公司共保、分保辦法，組成森林保險(xiǎn)巨災(zāi)共保聯(lián)合體，使風(fēng)險(xiǎn)得到分散消化。三是立足國(guó)內(nèi)，放眼國(guó)外，積極尋求建立多層次的再保險(xiǎn)機(jī)制，通過(guò)“分散再?！薄ⅰ胺謱釉俦！焙驮O(shè)立“再保基金”、開(kāi)展“再保經(jīng)營(yíng)”等途徑和方式，進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)。四是探索實(shí)行森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步從保險(xiǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)移到資本市場(chǎng)，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)強(qiáng)大的融資與風(fēng)險(xiǎn)分散功能。
*此文刊于《中國(guó)綠色時(shí)報(bào)》2010年2月4日第四版
