吉林省林學(xué)會決策咨詢工作專報
第2期
吉林省林學(xué)會秘書處 2012年10月8日
編者按：
森林經(jīng)營是林業(yè)的重要基礎(chǔ)工作。做好森林經(jīng)營這篇大文章，既是建設(shè)生態(tài)文明的迫切要求，也是全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要。為充分發(fā)揮林業(yè)學(xué)術(shù)組織的建言獻(xiàn)策作用，暢通決策咨詢工作渠道，促進(jìn)和推動各地、各單位切實把森林經(jīng)營擺上重要位置，加大工作力度，確保在持續(xù)實現(xiàn)森林面積、蓄積雙增長的基礎(chǔ)上，使全省的森林資源質(zhì)量有一個大的提高，省林學(xué)會從2011年8月起，即組織有關(guān)專家開展森林經(jīng)營與森林質(zhì)量專題調(diào)研，經(jīng)過一年多的精心工作，形成了《關(guān)于吉林省森林經(jīng)營工作的現(xiàn)狀、問題與對策建議》，并于2012年9月召開森林經(jīng)營與森林質(zhì)量學(xué)術(shù)論壇進(jìn)行研討，進(jìn)一步征求意見?，F(xiàn)將修改后的建議印發(fā)，供各位廳領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)處室參閱。
關(guān)于我省森林經(jīng)營工作的現(xiàn)狀、問題與對策建議
（吉林省林學(xué)會，2012年10月8日）
吉林省是國家重點林業(yè)省份之一，森林資源比較豐富。全省林業(yè)用地面積929.2萬公頃，占總土地面積的49.2%，有林地面積828.1萬公頃，森林覆蓋率為43.7%，活立木總蓄積量9.4億立方米，是全國重要的木材生產(chǎn)基地。東部地區(qū)森林覆蓋率達(dá)65%以上，是天然的立體資源寶庫和松遼、松嫩和三江平原的重要生態(tài)屏障。目前，全省有林地平均公頃蓄積量為112立方米，高出全國平均水平30立方米，其中國有林區(qū)為136立方米，在東北、內(nèi)蒙古四省區(qū)中處于最好水平。
一、開展森林經(jīng)營工作的基本情況
（一）我省森林經(jīng)營工作經(jīng)歷的幾個主要階段
我省森林資源培育工作，大體經(jīng)歷了三個階段：
第一階段：建國初期到90年代初期。此階段是我省林業(yè)貢獻(xiàn)最大的時期，大量生產(chǎn)木材支持國家建設(shè)，采伐方式以皆伐為主，森林經(jīng)營的重點是大面積人工造林和對人工幼林培育，涌現(xiàn)出了像東豐縣、臨江林業(yè)局等造林面積超過百萬畝的很多典型。
第二階段：整個20世紀(jì)90年代。此階段林業(yè)出現(xiàn)資源危機和經(jīng)濟(jì)危困。面對“兩?！?，我省迅速調(diào)整森林經(jīng)營戰(zhàn)略，從以木材生產(chǎn)為主向經(jīng)營森林、提高林分質(zhì)量轉(zhuǎn)變，森林采伐以擇伐和撫育伐為主，加大低質(zhì)低產(chǎn)林改造步伐。實施“栽滿造嚴(yán)”和“栽針保闊”工程，東部地區(qū)基本消滅荒山荒地，并大面積開展以紅松為主要樹種的冠下造林，提高林分質(zhì)量。在管理方面，實行政企分開，成立吉林森工集團(tuán)，明確森工企業(yè)職責(zé)，調(diào)動各方積極性，加強森林經(jīng)營工作。在育林基金使用上，實行“撥改買”制度，有效保證了森林經(jīng)營的質(zhì)量。
第三階段：2000年至今。此階段是國家生態(tài)建設(shè)的高峰期，退耕還林、“三北”防護(hù)林四期等工程相繼啟動，我省在全面完成大面積工程造林和人工幼林撫育管護(hù)的同時，進(jìn)一步加大東部地區(qū)森林經(jīng)營力度，利用日元貸款、國家投資和育林基金，全面啟動?xùn)|部山區(qū)速生豐產(chǎn)林建設(shè)工程，全省森林經(jīng)營工作又上新臺階。
（二）我省森林經(jīng)營工作的幾點主要做法
為恢復(fù)森林生態(tài)功能，提高林地生產(chǎn)力，我省從2000年開始在國有林業(yè)局開展試點工作，積極探索中幼齡林撫育的路子。通過對應(yīng)撫育的林分進(jìn)行調(diào)查摸底，科學(xué)編制撫育規(guī)劃，按規(guī)劃有步驟、有針對性地安排撫育工作，森林撫育工作取得了可喜成績。主要做法：
一是，認(rèn)真推廣“采育林”經(jīng)營方式。對復(fù)層異齡天然林實行以育為主、采育結(jié)合的經(jīng)營方式，是以汪清林業(yè)局為代表的國有森工企業(yè)探索出來的科學(xué)經(jīng)營森林的有效做法。為了盡快恢復(fù)長白山林區(qū)因長期集中過量采伐、投入不足和培育方式不當(dāng)形成的大量殘破林分，我省大力推廣汪清經(jīng)驗，開展采育林建設(shè)。各國有森工企業(yè)和地方林業(yè)都結(jié)合實際，確立了“育林為主、采育結(jié)合”的森林經(jīng)營指導(dǎo)思想，堅決摒棄以往“重采輕育、單純?nèi)〔摹钡纳纸?jīng)營觀念，堅定地從控制皆伐到取消皆伐，實行“邊采邊育、采育結(jié)合”。采取的主要經(jīng)營措施是：采壞留好，間密留稀，控制強度，保護(hù)幼樹，補植珍貴樹種。目前，經(jīng)過撫育的林分多已形成針闊混交、復(fù)層異齡林，初步實現(xiàn)了“越采越多、越采越好、青山常在、永續(xù)利用”的森林經(jīng)營目標(biāo)。
二是，積極開展速生豐產(chǎn)林培育工作。針對東部地區(qū)森林產(chǎn)出低下問題，我省從2004年開始，借鑒國外近自然林經(jīng)營的先進(jìn)理念和實踐經(jīng)驗，啟動實施了速生豐產(chǎn)林建設(shè)工程。在已區(qū)劃的商品林經(jīng)營區(qū)，選擇目的樹種比例小，林木生長量低，但立地條件好，適宜改培速生豐產(chǎn)用材林的林分，通過伐除非目的樹種和病腐木、補植珍貴樹種等經(jīng)營措施，促進(jìn)林分盡快向地帶性頂極群落演替，將過伐林分逐步改培成為目的樹種生長量和林木價值達(dá)到速生豐產(chǎn)林指標(biāo)的近自然林分。速生豐產(chǎn)林工程規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模300萬公頃，第一期改培36.1萬公頃，周期為20年，每公頃生長量由3.5立方米提高到6立方米，每公頃蓄積量由101.5立方米提高到179.3立方米，年增木材生產(chǎn)能力115萬立方米。該項工作的啟動實施，標(biāo)志著我省森林經(jīng)營工作開始邁向新的臺階。目前，工程進(jìn)展順利，效果較好。
三是，探索開展重點公益林撫育工作。在做好全省中幼齡林撫育的同時，積極爭取國家重點公益林中幼齡林撫育項目。2005年以來，全省有13個單位納入國家重點公益林中幼林撫育試點，總建設(shè)面積9.9萬公頃，總投資1000萬元。2010年，啟動實施森林撫育補貼試點工作，兩年來共完成中幼齡林撫育19.4萬公頃。為保證項目順利實施，重點把好作業(yè)設(shè)計、施工、檢查驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊緊圍繞提高林分質(zhì)量這一核心要求，合理確定撫育方式，嚴(yán)格按作業(yè)設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)施工，并認(rèn)真做好檢查、核查和驗收、評價工作，總結(jié)成功經(jīng)驗，在全省推廣。
四是，切實加強低質(zhì)低產(chǎn)林改造工作。針對全省低質(zhì)低產(chǎn)林面積大且多為次生林、急需改造的現(xiàn)實狀況，以培育楊樹為主的用材林和紅松、水曲柳等珍貴樹種為主的針闊混交林為目標(biāo)，采取冠下造林、全面改造、局部改造等不同方式，對現(xiàn)有“雙低”林分有規(guī)劃地進(jìn)行改造，按照“栽針引闊、留優(yōu)去劣”等原則，逐步將不同的次生林分改造成為復(fù)層異齡珍貴混交林。目前，林業(yè)“低改”工作正在全省有序推進(jìn)，并收到階段性效果。
五是，積極推行森林復(fù)合經(jīng)營模式。為了提高林地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，幾年來，各地積極探索，大膽試驗，成功摸索出了在不影響林木生長情況下栽植經(jīng)濟(jì)植物，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，立體經(jīng)營森林的復(fù)合經(jīng)營模式。主要有：越桔培育、五味子種植、林下參種植等。此外，還有大榛子、天麻、食用菌等栽培也取得了較好的經(jīng)濟(jì)收益。目前，我省部分林業(yè)局、森工企業(yè)局林下發(fā)展經(jīng)濟(jì)植物已初具規(guī)模。
（三）我省森林經(jīng)營工作取得的主要成果
第一，提高了林分質(zhì)量，增加了森林資源總量。通過森林經(jīng)營使林相正向演替，林地生產(chǎn)力逐步提高，一些殘破林相經(jīng)過人為干預(yù)，采取合理的撫育經(jīng)營措施，提高了森林質(zhì)量，實現(xiàn)了面積和蓄積雙增長。一是單位面積林木生長量提高。實施采育林經(jīng)營方式的林地公頃年生長量達(dá)到6.2立方米，超過一般天然林的一倍，縮短經(jīng)營周期10年以上。二是林分結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。珍貴樹種比例提高，林分結(jié)構(gòu)趨于合理，林相開始向以珍貴目的樹種為主的復(fù)層異齡混交林方向發(fā)展。目前，全省僅冠下栽植紅松林面積就近20萬公頃，其他珍貴樹種面積也大大增加。三是森林功能更加完備，結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，生物多樣性得到恢復(fù)。
第二，壯大了林業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加了經(jīng)濟(jì)收入。通過立體經(jīng)營森林、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，使越桔、五味子和林下參等種植業(yè)得到迅速發(fā)展，大榛子、天麻、食用菌等栽培也取得較好的經(jīng)濟(jì)收益。目前部分地方林業(yè)和國有森工企業(yè)林下發(fā)展經(jīng)濟(jì)植物已初具規(guī)模。農(nóng)防林更新改造一項工程，每年生產(chǎn)木材50萬立方米，實現(xiàn)銷售收入3.6億多元，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和林業(yè)部門都得到了收益，使相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多年的債務(wù)一次性得到解決，同時帶動了木材加工、運輸、苗木業(yè)的發(fā)展，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了較強的拉動作用，為發(fā)展造林綠化事業(yè)積蓄了后勁。通過經(jīng)營森林，既使森林得到了培育，又增加了木材產(chǎn)量，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。近幾年，累計增加收入14億多元。
第三，增加了就業(yè)崗位，穩(wěn)定了林區(qū)社會。實施天保工程以來，我省東部國有重點林區(qū)森工企業(yè)一次性安置富余職工11.2萬人，部分職工下崗待業(yè)，林區(qū)社會不穩(wěn)定因素有所上升。通過實施采育林工程、中幼齡林撫育工程，為項目區(qū)林業(yè)增加2700萬個勞動工日的就業(yè)機會，年均新增工作崗位2萬個，有效緩解了就業(yè)壓力，穩(wěn)定了林區(qū)社會。
二、當(dāng)前森林經(jīng)營工作面臨的主要問題
盡管全省的森林經(jīng)營工作取得了較好成果，但也存在一些不容忽視的問題。主要是森林質(zhì)量差，林分蓄積量不高，林地生產(chǎn)力偏低；林齡結(jié)構(gòu)不合理，中幼齡林比重偏大，森林撫育壓力過大；可采資源越來越少，個別地區(qū)甚至瀕臨枯竭，木材質(zhì)量下降。全省急需撫育經(jīng)營的幼中齡林面積高達(dá)200多萬公頃，約占全省幼中齡林面積的40%。這些幼中齡林由于未能采取切實有效的撫育經(jīng)營和改造措施，致使林分密度過大，林木分化明顯，生長不良，甚至出現(xiàn)自然稀疏現(xiàn)象，造成資源浪費，亟待進(jìn)行撫育。究其癥結(jié)，主要有以下原因：
一是認(rèn)識層面的問題。長期以來，人們常常是口頭上說森林經(jīng)營重要，而到實際工作擺布時就忘記了森林經(jīng)營工作。森林經(jīng)營是林業(yè)建設(shè)的重要組成部分。森林只有通過經(jīng)營，才能提高其質(zhì)量和功能。實際上，恰恰是由于缺少這樣的認(rèn)識，才使森林經(jīng)營工作常常被忽視，得不到應(yīng)有的重視。這是一種情形。另一種情況是，把保護(hù)與撫育對立起來，對公益林，特別是重點公益林，從頂層設(shè)計上就絕對禁止采伐，致使這些林分得不到及時、科學(xué)的撫育。必須看到，無論是商品林，還是公益林，都必須通過撫育經(jīng)營才能提高質(zhì)量。因此，采伐與培育不是對立的，而是和諧的關(guān)系，但這一關(guān)系沒有得到很好的認(rèn)識，“一說保護(hù)，就禁止砍樹”。實踐中，必須盡快改變這種偏見。
二是措施層面的問題。主要是分類區(qū)劃界定不合理。我國將森林劃分為公益林和商品林兩大類。這種分類實際上是根據(jù)林業(yè)資金的管理方式進(jìn)行的，本質(zhì)上為分類管理而非分類經(jīng)營。再加上各地在分類區(qū)劃界定時多以爭取國家投資和保留可采資源為出發(fā)點，沒有嚴(yán)格按照要求來進(jìn)行，造成了區(qū)劃不合理和公益林區(qū)劃面積過大等問題。而且，禁伐區(qū)經(jīng)營政策規(guī)定過死，致使禁伐區(qū)內(nèi)低質(zhì)低產(chǎn)林分得不到及時改造，急需撫育的林分得不到及時撫育，人工幼壯齡母樹林得不到及時疏伐，部分衛(wèi)生較差的森林得不到及時清理，嚴(yán)重影響了林木的健康生長，阻礙了森林培育進(jìn)程，制約了森林生態(tài)效益和社會效益的發(fā)揮，同時也潛在著發(fā)生森林火災(zāi)和病蟲鼠害的危險。實行天然林資源保護(hù)工程，對森林資源的保護(hù)和恢復(fù)起到了重要作用。但由于“天?！惫こ贪选皽p產(chǎn)、分流、下崗”作為重點，在森林培育方面政策缺位，措施不力，林區(qū)“資源危困、經(jīng)濟(jì)危機”的局面并沒有得到扭轉(zhuǎn)。即使是實施森林撫育補貼試點對森林經(jīng)營工作起到了一定的促進(jìn)作用，但在實際操作中，部分單位由于經(jīng)濟(jì)危困，沒有按照森林撫育的技術(shù)規(guī)程操作，“采大留小、采好留壞”的現(xiàn)象仍然存在。
三是資金層面的問題。主要是森林經(jīng)營投入不足。目前，國家安排的營林投資主要用于重點生態(tài)工程建設(shè)，致使森林經(jīng)營的資金投入總量缺口很大。在森林資源培育中，按照森林資源培育過程，造林與經(jīng)營所占的資金比應(yīng)為3:7，但實際上差距很遠(yuǎn)，致使森林撫育經(jīng)營欠賬較多。森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前開展森林撫育試點項目的補助標(biāo)準(zhǔn)為100-120元/畝，這與現(xiàn)實差距很大。據(jù)調(diào)查，修枝、割灌性的撫育成本在160元/畝左右，撫育間伐成本在250元/畝左右。加上林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，森林經(jīng)營單位經(jīng)濟(jì)困難，林業(yè)職工收入水平低下，靠基層林業(yè)自投森林經(jīng)營工作的可能性幾乎沒有，森林經(jīng)營投入不足的問題日益凸顯。
四是體制層面的問題。主要是森林管理與森林經(jīng)營責(zé)權(quán)不清。在管理機關(guān)，森林經(jīng)營由造林部門管理，資源部門主管采伐限額核定、作業(yè)設(shè)計審批，監(jiān)督部門負(fù)責(zé)發(fā)放林木采伐許可證，計劃部門下達(dá)營林生產(chǎn)計劃和負(fù)責(zé)統(tǒng)計年報，財務(wù)部門負(fù)責(zé)支付作業(yè)成本，多頭管理，責(zé)任與權(quán)力分離，采伐和撫育分離。在森工企業(yè)，政企不分，國有林業(yè)局既是經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)法人實體，還代表國家行使森林資源監(jiān)督管理職能，同時還具有所轄林區(qū)社會行政事務(wù)管理職能，這種“三重身份”決定了森工企業(yè)很難處理好保護(hù)、經(jīng)營培育和利用的關(guān)系。
五是制度層面的問題。目前的《森林法》已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要。《森林法》缺少對森林經(jīng)營環(huán)節(jié)的規(guī)定，雖然有森林經(jīng)營方案編制方面的條款，但因過于原則，沒有真正體現(xiàn)森林經(jīng)營方案的法律地位和作用，經(jīng)營單位不編制森林經(jīng)營方案或編制了經(jīng)營方案也不按方案執(zhí)行的現(xiàn)象十分普遍，沒有發(fā)揮森林經(jīng)營方案的真正作用。采伐限額管理制度缺陷。森林撫育經(jīng)營采伐的主要目的是調(diào)節(jié)樹木競爭、促進(jìn)林木生長，而非以利用為目的。將撫育采伐木材也納入限額管理，嚴(yán)重制約了森林撫育經(jīng)營活動的開展。現(xiàn)行森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程規(guī)定過死，除了對撫育的適宜保留株數(shù)和采伐強度做出規(guī)定外，還對撫育開始期、間隔期、終止期等做了嚴(yán)格規(guī)定，不利于森林經(jīng)營單位根據(jù)市場需求、季節(jié)條件以及森林的實際情況等因素靈活地經(jīng)營林分。
六是人員層面的問題。干部考核機制不完善。森林經(jīng)營培育是一個長期的過程，森林經(jīng)營的效果很難在短期內(nèi)見效。而目前干部的任期很短，缺乏對其任期內(nèi)森林經(jīng)營工作進(jìn)行評價考核的科學(xué)有效辦法，造成了森林經(jīng)營工作不是以促進(jìn)森林生長為目標(biāo)，而是以獲取經(jīng)濟(jì)收入為目標(biāo)，“讓森林修養(yǎng)生息”漸漸成了一句空話?；鶎蛹夹g(shù)人員缺失并且缺乏培訓(xùn)。近些年來由于林區(qū)條件差，導(dǎo)致林業(yè)大中院校的畢業(yè)生不愿到林區(qū)工作，林區(qū)技術(shù)人員更替十分頻繁，隊伍不穩(wěn)，一人多職現(xiàn)象突出，在技術(shù)上得不到及時科學(xué)指導(dǎo)，影響森林經(jīng)營的效果。
從以上這些現(xiàn)實問題可以看出，進(jìn)一步加強森林撫育經(jīng)營工作仍是當(dāng)前和今后一段時期全省林業(yè)的一項十分迫切的任務(wù)。
三、推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營的幾點建議
做好森林經(jīng)營這篇大文章，既是建設(shè)生態(tài)文明的迫切要求，也是全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要。因此，必須把森林經(jīng)營擺上重要位置，加大工作力度，確保在持續(xù)實現(xiàn)森林面積、蓄積雙增長的基礎(chǔ)上，使全省的森林資源質(zhì)量有一個大的提升。為此，提出以下幾點建議：
（一）提高對森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)識
認(rèn)識不足，理念陳舊，是導(dǎo)致我省森林經(jīng)營工作長期擺不上重要位置、得不到足夠重視、沒能很好發(fā)展的根本原因。積極宣傳林業(yè)特別是加強森林經(jīng)營工作的重要性，是各級政府及其林業(yè)主管部門的一項重要任務(wù)。
一要加大林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用的宣傳。積極引導(dǎo)各級政府高度重視林業(yè)工作，把林業(yè)作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一項長期戰(zhàn)略措施來抓，納入政府重要工作日程，實行目標(biāo)管理。
二要加大森林經(jīng)營宣傳工作的力度。切實加強對森林經(jīng)營工作重要性、必要性和緊迫性的再認(rèn)識、再提高，把大力開展森林經(jīng)營工作作為促進(jìn)林木生長、提高森林質(zhì)量的重要途徑，作為調(diào)整森林結(jié)構(gòu)、優(yōu)化森林系統(tǒng)功能的重要措施。
三要切實加強對森林進(jìn)行可持續(xù)經(jīng)營的引導(dǎo)。大力宣傳森林可持續(xù)經(jīng)營的豐富內(nèi)涵，提高全社會對森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)知程度，澄清與糾正現(xiàn)實工作中存在的種種誤區(qū)和模糊認(rèn)識，牢固樹立森林可持續(xù)經(jīng)營思想。
四要大力倡導(dǎo)生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重的理念。全省森林經(jīng)營工作之所以欠賬較多，主要原因是森林經(jīng)營者認(rèn)為無利可圖，沒有積極性。在這種情況下，堅持生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重，在提高森林質(zhì)量的同時兼顧經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，是森林經(jīng)營的目標(biāo)和方向性選擇。因此，必須鼓勵和扶持森林經(jīng)營單位發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，在切實加強生態(tài)體系建設(shè)的同時，努力把林業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強，提高經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而反補生態(tài)建設(shè)資金的不足。
（二）實行森林分區(qū)施策、劃類經(jīng)營
我省森林呈明顯的地帶性分布：東部是長白山天然林區(qū)，中部是農(nóng)田防護(hù)林區(qū)，西部是荒漠化治理區(qū)，森林在各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用各不相同。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我省東、中、西部森林資源差異較大的特點，實行分區(qū)施策、劃類經(jīng)營，針對不同區(qū)域，采取不同的經(jīng)營策略，選擇不同的經(jīng)營模式，因區(qū)、因林制宜，追求森林經(jīng)營的最佳效果。
所謂分區(qū)施策，即將全省分為東、中、西三大區(qū)域：東部天然林區(qū)，實行采育結(jié)合式經(jīng)營。按照近自然林經(jīng)營理論，采取大面積、低強度采伐措施，伐除非目的樹種和病腐木，補植珍貴樹種，逐步調(diào)整林分樹種結(jié)構(gòu)，努力將殘破林分改培為接近自然、多樹種結(jié)合、復(fù)層異齡、具有長白山林區(qū)特色的地帶性頂級群落，最大限度地提升林地生產(chǎn)力和森林生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性，培育高功能森林生態(tài)體系。中部防護(hù)林區(qū)，實行更改結(jié)合式經(jīng)營。遵循生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出并重原則，采取砍一栽二、大苗造林、采育掛鉤、確保更新等有效措施，對過熟林帶和嚴(yán)重遭受病蟲危害的成熟林帶進(jìn)行采伐更新，對殘次林帶進(jìn)行改造，致力解決防護(hù)林帶更新滯后、功能降低的問題，努力建設(shè)功能完備的農(nóng)防林體系。西部荒漠化治理區(qū)，實行林草結(jié)合式經(jīng)營。以荒漠化治理和濕地保護(hù)為重點，宜林則林，宜草則草，適封即封，封育結(jié)合，努力建設(shè)森林、草地、濕地有機結(jié)合的生態(tài)體系。
所謂劃類經(jīng)營，即依據(jù)森林的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和功能定位，將全省森林劃為嚴(yán)格保護(hù)、商品經(jīng)營、多種用途三大類：將生態(tài)區(qū)位重要，以生態(tài)保護(hù)和生物多樣性保育為主導(dǎo)功能，如江河源頭及其兩側(cè)一定范圍、自然保護(hù)區(qū)和森林公園等的森林，劃定為嚴(yán)格保護(hù)類森林，采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，不開展任何帶有經(jīng)營性質(zhì)的活動。將以生產(chǎn)商品材為主導(dǎo)功能的森林，如速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林和經(jīng)濟(jì)林等，劃定為商品經(jīng)營類森林，以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)開展森林經(jīng)營活動。將兼用于木材生產(chǎn)、水土保持、生物多樣性保存和提供社會文化服務(wù)的森林，劃定為多種用途類森林，按照森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程和經(jīng)營方案開展多種經(jīng)營活動。前兩類森林因保護(hù)和經(jīng)營措施相對極端，應(yīng)嚴(yán)格控制其劃定比例；后一類森林因是森林經(jīng)營的主體對象，可適當(dāng)擴(kuò)大占比。在分類區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，盡快啟動森林經(jīng)營工程。主要是抓緊編制森林經(jīng)營工程規(guī)劃，重點突出森林撫育經(jīng)營。當(dāng)前著力抓好試行示范工作，建立示范區(qū)，以縣（局、場）為單位編制森林經(jīng)營類型，各森林經(jīng)營主體編制森林經(jīng)營方案，按方案實施。經(jīng)過試點，逐步總結(jié)經(jīng)驗，在全省推廣。
（三）健全森林經(jīng)營法規(guī)制度
我國現(xiàn)行森林法律體系中，有關(guān)森林經(jīng)營方面的立法缺失。即使正在實施的《森林法》，對森林經(jīng)營的規(guī)定也過于原則，缺乏可操作性。盡快研究制定《森林經(jīng)營法》不僅十分必要，而且迫在眉睫。鑒于上升為國家層面立法需要有一個過程，因此建議我省先行制定《森林經(jīng)營條例》，通過地方立法的形式，對森林經(jīng)營的主體對象、森林經(jīng)營基本準(zhǔn)則、森林經(jīng)營規(guī)劃和森林經(jīng)營方案的編制與執(zhí)行、森林經(jīng)營效果保障以及森林經(jīng)營風(fēng)險管理等做出明確規(guī)定。
首先，可以通過政府規(guī)章的形式，對現(xiàn)行不切實際、不利于加強森林經(jīng)營的規(guī)章制度和規(guī)程、規(guī)范等進(jìn)行清理、修訂。
其次，從有利于森林培育、有利于經(jīng)營主體、有利于森林資源保護(hù)的原則出發(fā)，對用于森林撫育和林分改造的采伐限額實行更為科學(xué)的管理辦法，使之成為森林撫育和低質(zhì)低產(chǎn)林改造的促進(jìn)要素，而不是制約瓶頸。
第三，適應(yīng)新時期森林經(jīng)營工作發(fā)展需要，修改、完善現(xiàn)行各項技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，規(guī)范森林經(jīng)營行為。凡不利于加強森林經(jīng)營工作和脫離實際的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時清理和必要的修改、完善。
第四，理順森林經(jīng)營管理關(guān)系，對中幼林撫育調(diào)查設(shè)計、審批、技術(shù)指導(dǎo)、檢查驗收等實行一條龍管理，權(quán)力與責(zé)任結(jié)合，形成協(xié)調(diào)管理機制，進(jìn)一步強化管理手段，提高森林經(jīng)營水平。
（四）加大國有森林經(jīng)營單位改革力度
森林，無論國有還是民營，都掌控在經(jīng)營者手中。能否搞好森林經(jīng)營，從某種意義上來說，取決于森林經(jīng)營者自身對森林經(jīng)營工作的認(rèn)知力和能動性。因此，千方百計調(diào)動森林經(jīng)營者的積極性、創(chuàng)造性，就顯得尤為重要。為此建議：
一要改革國有森林經(jīng)營單位性質(zhì)。國有林區(qū)是我省森林資源的集中分布區(qū)，也是生態(tài)地位十分重要的區(qū)域。確保這一區(qū)域森林資源的科學(xué)經(jīng)營與安全，關(guān)乎全省生態(tài)環(huán)境乃至整個經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。為確保森工企業(yè)能夠全身心地投入到森林資源保育上來，在繼續(xù)用好國家天然林資源保護(hù)工程有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，建議加大改革力度，實行國有林業(yè)局“企轉(zhuǎn)事”改革，剝離林業(yè)局內(nèi)純企業(yè)性質(zhì)單位，賦予營林、護(hù)林等其他單位事業(yè)性質(zhì)，讓國有林業(yè)企業(yè)全身心地投入到森林資源培育、經(jīng)營和保護(hù)工作中去。國有林業(yè)局“企轉(zhuǎn)事”后，經(jīng)濟(jì)上采取“收支兩條線”管理政策，即對來源于木材采伐的收入全額上繳國庫，所需行政和人員經(jīng)費由財政差額撥款，不足部分由森林經(jīng)營單位通過發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和多種經(jīng)營彌補。森林經(jīng)營活動經(jīng)費由財政根據(jù)任務(wù)情況專項下達(dá)。采取這種措施，將從根本上改變現(xiàn)有森工企業(yè)“一木獨撐”、“唯木是舉”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，使之有更大的積極性和能力投向森林保育經(jīng)營事業(yè)。
二要建立森林經(jīng)營激勵約束機制。長期的生產(chǎn)實踐證明，建立有效的激勵和約束機制，是推進(jìn)森林經(jīng)營工作不容忽視的重要環(huán)節(jié)。為此，必須在積極爭取國家政策、資金支持的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的推進(jìn)措施，建立有效的激勵和制約機制，以最大限度地發(fā)揮森林經(jīng)營者的能動性，充分挖掘其自身潛力，使森林經(jīng)營工作更為扎實有效。盡快建立新的森林經(jīng)營管理機制和約束機制，做到省里有計劃、有任務(wù)、有標(biāo)準(zhǔn)、有檢查、有責(zé)任追究，力爭用最短的時間把亟待撫育的林分撫育好，把亟待改造的林分改造好。
三要改革森林經(jīng)營單位領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度。林業(yè)發(fā)展周期長、見效慢，任何一屆任期內(nèi)都很難通過森林經(jīng)營工作給領(lǐng)導(dǎo)干部帶來立竿見影的政績效果。扭轉(zhuǎn)這一局面，唯有改變現(xiàn)行考核辦法，不單以經(jīng)濟(jì)效益論英雄。因此，必須改革現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)效益為主要指標(biāo)的考核機制，完善制定配套的干部政績考核體系，突出強化對森林資源保護(hù)、經(jīng)營和培育工作的考核，從體制機制上解決森林經(jīng)營動力不足的問題。
四要完善森林資源監(jiān)督體系。實施林業(yè)生產(chǎn)全程監(jiān)管，對有效預(yù)控森林資源過快消耗具有重要意義。這一重要功能，在健全的森林資源監(jiān)督體制下體現(xiàn)突出，運行效果明顯。當(dāng)下重點是健全省、市（州）、縣（市、區(qū)）和國有林業(yè)局、森林經(jīng)營局的森林資源監(jiān)督機構(gòu)，在強化木材采伐、運輸、銷售總量監(jiān)管的同時，加強對整個營林生產(chǎn)全過程的監(jiān)督，進(jìn)一步加大森林資源監(jiān)督力度，確保全省森林經(jīng)營工作的順利開展。
（五）多渠道籌集森林經(jīng)營所需資金
森林經(jīng)營投入大、產(chǎn)出少，經(jīng)營者積極性不高。為了有效解決森林經(jīng)營投入過少、動力不足問題，建議各級政府實行積極的財政扶持政策，加大對林業(yè)的投入力度，努力提高財政支出占比，把林業(yè)作為財政傾斜行業(yè)來對待，并動員多方力量籌集資金，切實解決森林經(jīng)營資金短缺問題。
一要繼續(xù)爭取“天保”工程資金投入。受資源狀況和調(diào)減采伐限額的影響，林業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況不佳，企業(yè)自身很難拿出更多資金來搞森林經(jīng)營，資金問題是制約森林經(jīng)營工作的主要瓶頸。為此，應(yīng)當(dāng)加大“天保”工程資金投入的爭取力度，著力解決好“天?！惫こ虆^(qū)職工工資、醫(yī)療及養(yǎng)老保險等問題，為國有林業(yè)職工專心開展森林保育經(jīng)營解除后顧之憂。
二要適當(dāng)提高森林撫育經(jīng)營補貼標(biāo)準(zhǔn)。目前開展森林撫育補貼試點項目的補助標(biāo)準(zhǔn)為森工企業(yè)120元/畝，地方林業(yè)100元/畝。這與現(xiàn)實差距很大。據(jù)調(diào)查，修枝、割灌性的撫育成本在160元/畝左右，撫育間伐成本在250元/畝左右。按照現(xiàn)有勞動力市場價格估算，應(yīng)將森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)在的每畝100-120元提高到每畝300元。同時，擴(kuò)大森林撫育補貼規(guī)模和范圍，將林冠下造林納入造林補貼范圍，加快引進(jìn)珍貴樹種造林步伐，提高林地生產(chǎn)力；將低質(zhì)低產(chǎn)林改造納入撫育補貼范圍，加快改造步伐，逐步將全省各方面的森林經(jīng)營工作都帶動起來。
三要加大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。當(dāng)前林區(qū)道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求極不相稱，既不利于森林防火，也不利于森林經(jīng)營活動的展開。建議按照工業(yè)基地和新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，支持林區(qū)和林場的道路以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為森林科學(xué)經(jīng)營提供基礎(chǔ)保障。同時，繼續(xù)加大林區(qū)棚戶區(qū)改造，加快扭轉(zhuǎn)林區(qū)職工生活水平低、質(zhì)量差和貧窮落后的局面。
四要積極協(xié)調(diào)各種社會資金用于森林經(jīng)營工作。采取優(yōu)惠政策，吸引社會上的各種資金向林業(yè)流動，允許和鼓勵各種社會組織、各種力量，通過承包經(jīng)營等方式，投資森林經(jīng)營，開展森林培育，發(fā)展林業(yè)事業(yè)。
五要積極挖掘政策性投入潛力。加強對育林基金的使用管理，繼續(xù)實行“撥改買”制度，保證把有限資金用在刀刃上。適當(dāng)增加森林撫育采伐限額，并實行單列，保證達(dá)到撫育森林的目的。進(jìn)一步放寬采伐限額限制，直徑14厘米以下?lián)嵊霾?，不進(jìn)入采伐限額，不提育林基金，讓利于森林經(jīng)營者，調(diào)動中幼林撫育的積極性。加大對撫育伐區(qū)剩余物加工利用的研發(fā)和對加工企業(yè)的扶持力度，充分利用好撫育下來的藤條灌木和小徑材，變廢為寶，實現(xiàn)森林資源的充分利用。這既是在能源緊缺時代生物質(zhì)能源開發(fā)利用的方向所在，也是解決森林經(jīng)營資金短缺的有效途徑。
（六）加大森林經(jīng)營的技術(shù)支撐力度
全省的森林經(jīng)營工作之所以進(jìn)展緩慢、效果欠佳，除了政策、資金等方面的因素外，缺乏科學(xué)的典型模式等技術(shù)支撐也是一個不容忽視的原因。近幾年來，通過確定森林經(jīng)營示范點，推廣科技新成果、新經(jīng)驗，對森林經(jīng)營工作起到了一些推動作用，但無論在數(shù)量上還是在規(guī)模效益上，都沒有達(dá)到現(xiàn)代林業(yè)的要求。特別是森林經(jīng)營科技含量仍然很低，森林的立體經(jīng)營和多層次開發(fā)經(jīng)營利用沒有得到開展，集約度不高，生產(chǎn)力偏低。因此，必須加大森林經(jīng)營科學(xué)研究的力度，在科研計劃中單列以森林經(jīng)營為主的研究項目，積極構(gòu)建具有吉林特色的森林經(jīng)營理論和技術(shù)體系，提高科學(xué)技術(shù)對森林經(jīng)營的支撐能力。加強與森林經(jīng)營密切相關(guān)的基礎(chǔ)工作，包括森林調(diào)查、森林經(jīng)營方案編制、森林經(jīng)營指標(biāo)體系、森林經(jīng)營技術(shù)體系等。鼓勵建立長期的不同森林類型的森林撫育監(jiān)測樣地，加強信息化建設(shè)，科學(xué)經(jīng)營森林。加大林業(yè)實用技術(shù)推廣工作，根據(jù)林業(yè)建設(shè)對關(guān)鍵技術(shù)的迫切需要，有組織、有計劃地將大批林業(yè)科技成果，大范圍、大面積地推廣應(yīng)用到林業(yè)生產(chǎn)中去，實施項目帶動，示范引路，提高林業(yè)工程建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展水平和生產(chǎn)力水平的提高。實行林技推廣機構(gòu)與林業(yè)科研單位、有關(guān)學(xué)校以及群眾性科技組織、技術(shù)人員相結(jié)合的林業(yè)科技推廣體系。各級林技推廣機構(gòu)推廣林業(yè)技術(shù)所需經(jīng)費，依法應(yīng)由同級財政撥給。
（七）重視森林經(jīng)營人才培養(yǎng)工作
實現(xiàn)森林科學(xué)經(jīng)營，須以提高人的素質(zhì)為前提。因此，必須高度重視森林經(jīng)營人才培養(yǎng)工作。把森林經(jīng)營人才納入全省人才隊伍建設(shè)規(guī)劃，有計劃、按步驟地培養(yǎng)高素質(zhì)森林經(jīng)營人才。鼓勵和支持中、高等涉林院校開設(shè)營林專業(yè)，自主擴(kuò)大營林專業(yè)招生計劃。鼓勵大、中專畢業(yè)生到林區(qū)工作，比照到西部地區(qū)工作的人才待遇和保障水平對待。加強基層技術(shù)人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)，強化林業(yè)技術(shù)人員知識更新。
森林經(jīng)營是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的永恒主題，必須善于總結(jié)經(jīng)驗，常抓不懈，創(chuàng)新發(fā)展，不斷提高質(zhì)量，推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為加快林業(yè)經(jīng)濟(jì)強省建設(shè)步伐，建設(shè)生態(tài)文明做出積極努力。
主題詞：決策咨詢 森林經(jīng)營 建議 專報
本期主送：廳領(lǐng)導(dǎo)，廳有關(guān)處室、單位；本會理事長、副理事長、秘書長。
(共印30份)
